Vedran Đulabić, predstojnik Katedre za upravnu znanost na Pravnom fakultetu u Zagrebu, komentira dvije različite odluke Ustavnog suda o priznavanju izbornih listića u Zadru koje su HDZ-ova gradonačelnika Šimu Erlića ostavile bez većine u gradskom vijeću

U povodu dviju različitih odluka Ustavnog suda o priznavanju izbornih listića na lokalnim izborima u Zadru, koje su u konačnici izabranog HDZ-ova gradonačelnika Zadra Šimu Erlića ostavile bez većine u gradskom vijeću, razgovarali smo s Vedranom Đulabićem, 47-godišnjim predstojnikom Katedre za upravnu znanost na Pravnom fakultetu u Zagrebu. Osvrćući se na tezu o važnosti „vertikale vlasti“, koja bi trebala značiti da kada su iz iste stranke na vlasti i na državnoj i na lokalnoj razini, konkretno iz HDZ-a, ocijenio je da to njima koristi, ali stvara ozbiljne probleme gradonačelnicama i načelnicima iz oporbe, jer nemaju kvalitetan pristup ministarstvima u realizaciji projekata.

Vedran Đulabić magistrirao je na temi ‘’Upravni aspekti regionalne politike“, a doktorirao s temom „Utjecaj institucionalnog okvira regionalne politike na regionalnu samoupravu“. Koautor je nekoliko udžbenika i knjiga, a glavni je urednik znanstvenog časopisa „Hrvatska javna uprava“. Sudjelovao je i u pregovaračkom timu Republike Hrvatske s Europskom unijom u okviru poglavlja 22. Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata.

NACIONAL: Sandra Artuković Kunšt, koju je predsjednik Zoran Milanović predložio za predsjednicu Vrhovnog suda, nije dobila zeleno svjetlo na općoj sjednici Vrhovnog suda, a ni na saborskom odboru u kojem HDZ ima većinu. Možemo li očekivati da će taj prijedlog Sabor odbiti kao što je u prošlom mandatu izbora predsjednika Vrhovnog suda odbio prijedlog kada je Milanović predložio Zlatu Đurđević?

S obzirom na to da se nadležni saborski odbor očitovao negativno o obje kandidatkinje koje su se pojavile na javnom saslušanju, a treći kandidat se nije pojavio na saslušanju, za pretpostaviti je da neće dobiti potrebnu saborsku većinu za imenovanje. Ali kako je u politici sve moguće, onda je moguće i pretpostaviti da se postigne dogovor relevantnih političkih aktera i da netko ipak bude izabran. Ni to me ne bi posebno iznenadilo.

NACIONAL: Taj zakon o izboru predsjednika Vrhovnog suda s obvezom raspisivanja natječaja DSV-a na koji će se javiti kandidati, a ne da predsjednik izravno predloži kandidata za predsjednika Vrhovnog suda bio je donijet običnom, a ne dvotrećinskom većinom. Ušlo se u prostor ustavnih ovlasti predsjednika, za to je potrebno dvotrećinsko izjašnjavanje Sabora, a toga nije bilo.

Taj javni poziv kao prethodni korak kod izbora predsjednika Vrhovnog suda reguliran je izmjenom Zakona o sudovima. Ta izmjena je na neki način ograničila ovlasti predsjednika da predloži koga god želi. Sad on to može napraviti, ali ta se osoba mora prethodno javiti na javni poziv. Ne znam zašto predsjednik nije inicirao postupak pred Ustavnim sudom i zatražio da se ocijeni ustavnost takve zakonske odredbe ako smatra da su mu njome sužene ovlasti, odnosno oduzete ovlasti. To je svakako pitanje oko kojeg postoje argumenti i s jedne i s druge strane. Istina je da Ustav ne daje mogućnost da se procedura izbora predsjednika Vrhovnog suda dodatno uređuje zakonom, ali je isto tako i istina da to zakonsko uređenje na neki način diže standarde izbora jer uvodi javni poziv kao mehanizam svojevrsne javne provjere kandidata. Ali bit ću do kraja otvoren kad je riječ o tim javnim pozivima. Znamo da je to sve samo kulisa i da na javnim pozivima i javnim natječajima ne prolaze oni koji su zaista najbolji kandidati, već oni oko kojih postoji politički dogovor. A onda za njih naprosto ne vrijede kriteriji izvrsnosti. Bit će izabran onaj kandidat oko kojeg se politika dogovori, neovisno o tome radi li se o kvalitetnom i stručnom kandidatu ili ne. Tako će biti u ovom ciklusu izbora ili u nekom sljedećem, ako ovaj put nitko ne bude izabran.

‘Mene taj cijeli epilog u Zadru zapravo ohrabruje jer potvrđuje da u Ustavnom sudu ima značajan broj ustavnih sudaca i sutkinja koji rezoniraju na način na koji bi svaki pravnik trebao rezonirati’

NACIONAL: Ustavni sud u slučaja problematičnih izbornih listića u Zadru donio je dvije suprotne odluke. Napokon je jedan izborni listić u konačnici bio priznat, pa je gradonačelnik Šime Erlić ostao bez jednog vijećnika HDZ-a u zadarskom gradskom vijeću i tako ostalo bez većine. Ali i u prvom očitovanju Ustavnog suda bilo je izdvojeno mišljenje šestoro sudaca od ukupno njih 13, koji su i prvi put donijeli drugačiju odluku većine, koja je poništila izborne listiće. Kako tumačite tu zbunjujuću činjenicu?

To je višestruko zanimljivo. Treba naglasiti da je riječ o dva različita slučaja u kojima je jedna odluka donesena većinom od 7 naspram 6 ustavnih sudaca, ali ta manjina napisala je vrlo argumentirano izdvojeno mišljenje. Ta većinska odluka Ustavnog suda bila je vrlo problematična jer je otvorila mogućnost poništavanja listića zbog bilo kakvog dopisivanja na listiću. To može zbog presedana biti vrlo problematično i u budućnosti kod odlučivanja o valjanosti glasačkih listića. U drugom slučaju koji je i doveo do gubitka jednog zastupnika vladajuće većine odlučivalo je vijeće od tri suca i nije bilo potrebe za plenarnom sjednicom svih sudaca jer je odluka bila jednoglasna. A u tom vijeću bio je i jedan sudac iz većine u prethodnoj odluci Ustavnog suda.

NACIONAL: Ako je Ustavni sud doista čuvar hrvatskog ustava, kako ove dvije različite, suprotne odluke Ustavnog suda vezane za isti slučaj glasanja na lokalnim izborima u Zadru utječu na povjerenje u Ustavni sud, pa onda i u institucije u Hrvatskoj?

Mislim da to donekle jača povjerenje u institucije, jer upravo preko tih izdvojenih mišljenja šestero ustavnih sudaca vidimo da na Ustavnom sudu ipak postoje ljudi koji rezoniraju dobrom pravnom logikom. Kad pogledate izdvojeno mišljenje šest sudaca o izbornom listiću u Zadru, onda u njemu nalazite puno bolje, jače i validnije stručne argumente nego argumente u većinskoj odluci. Mene to zapravo ohrabruje, jer potvrđuje da u Ustavnom sudu ima značajan broj ustavnih sudaca i sutkinja koji rezoniraju na način na koji bi svaki pravnik trebao rezonirati.

NACIONAL: Kako tumačite tezu da je na lokalnim izborima bilo važno uspostaviti tzv. vertikalu vlasti, što vladajućoj stranci daje ozbiljnu prednost na lokalnim izborima? Što to znači? Je li HDZ zahvaljujući toj „vertikali“ proglasio i pobjedu na ovim lokalnim izborima?

Ta „vertikala vlasti“ znači da je ista stranka na vlasti na lokalnoj, regionalnoj, tj. županijskoj i na državnoj razini. Zbog toga se te razine lakše koordiniraju, lakše dolaze do investicija i projekata, ne inzistira se na previše stvari kao u slučaju kada vlast na nižoj razini drže „oni drugi“ iz oporbe. Zato mnogi načelnici i gradonačelnici, koji nisu iz vladajućih stranaka, navode kako nerijetko imaju problema u suradnji s višim razinama vlasti. Govore da im se blokira ili u najmanju ruku otežava realizacija projekata upravo zbog toga što nisu dio vladajuće „vertikale“, jer ne pripadaju istoj političkoj opciji. Nemaju neformalni pristup ministarstvima i drugim tijelima državne uprave pa zbog toga imaju poteškoće pri izgradnji nekih javnih objekata poput vrtića, škola i sportskih dvorana. To je, pak, posebno važno u ovo vrijeme kada su nam dostupna značajna sredstva iz fondova Europske unije. Isticanje u kampanji te „vertikale vlasti“ zasigurno odgovara onima koji dolaze iz vladajuće političke opcije i drže vlast, ali je pitanje koliko to odgovara demokratskom razvoju društva. To je pitanje za sve nas.

NACIONAL: Kako vi doživljavate to pitanje o „vertikali“?

Vertikala vlasti ne bi trebala biti presudna za realizaciju razvojnih i strateških projekata. To bi se trebalo događati zato što je realizacija tih projekata važna za ravnomjerni razvoj svih dijelova Hrvatske. Kvalitetni odnosi među političkim akterima u okviru višerazinskog upravljanja nužan su element izgradnje kvalitetnih institucija države, što bi morao biti naš strateški cilj.

‘Ta ‘vertikala vlasti’ znači da je ista stranka na vlasti na lokalnoj, županijskoj i na državnoj razini. Te razine lakše dolaze do investicija i projekata, za razliku kada vlast na nižoj razini drže ‘oni drugi’ iz oporbe’

NACIONAL: Kad spominjete strateške ciljeve, imamo li ih uopće i koji su?

Hrvatska je u prvih 10 godina nakon osamostaljenja imala jasne strateške ciljeve. Morali smo se osamostaliti i izgraditi državne institucije, posebno upravne resore koje prije nismo imali. Cilj drugog desetljeća je bio krenuti putem euroatlantskih integracija. Nešto ranije smo ušli u Vijeće Europe, a onda i u Europsku uniju te NATO. Od većih međunarodnih organizacija ostao je još samo OECD. I to će se vjerojatno dogoditi u dogledno vrijeme. No pitanje je što su sada hrvatski strateški ciljevi.

NACIONAL: Koji je sada strateški cilj?

Sada bi temeljni strateški cilj države, po mojem viđenju, trebao biti stvaranje učinkovite i funkcionalne države, što Hrvatska nažalost još uvijek nije. Potrebno je napraviti djelotvorne institucije javnog upravljanja koje će pružati kvalitetne javne usluge. U tom pravcu nam i Europska unija daje vrlo jasne preporuke kroz tzv. Europski semestar. U tim preporukama svake nam se godine od kad smo ušli u punopravno članstvo EU-a govori, između ostalog, da nam je teritorijalna struktura previše fragmentirana. Odnosno da imamo previše malih lokalnih jedinica koje praktički nemaju nikakav kapacitet za pružanje usluga. To je nedavno, točnije početkom lipnja ove godine, ponovljeno u sklopu pet preporuka koje je Hrvatska dobila u Europskom semestru. Naša vlada adresiranje te fragmentacije kontinuirano ignorira, a sad je na stolu i novi argument prema kojem je usitnjeni teritorijalni ustroj „dio našeg identiteta“. Nikako da razumijemo kako o organizaciji institucija javnog upravljanja ovisi i kako će nam funkcionirati gospodarstvo te kakve će javne usluge dobivati građani. To bi trebao biti cilj Hrvatske u ovom trenutku.

NACIONAL: Zadnjim izmjenama Zakona o izbornim jedinicama, u deset izbornih jedinica u Hrvatskoj konstruirane su nove granice, pa bi sada izborne jedinice trebale ispunjavati zakonsku obvezu da u svakoj od njih broj birača ne bude veći od 5%. Je li tim izmjenama u Hrvatskoj riješen taj problem veličine izbornih jedinica?

S formalne strane problem je riješen, jer sada po broju birača jedna od druge izborne jedinice ne odstupa više od plus/minus 5% birača, što je zakonski kriterij. Međutim, te izmjene nisu sa sadržajne strane riješile taj problem. Već je dugo otvoreno pitanje zašto Hrvatska uopće ima 10 izbornih jedinica i zašto su one tako nelogično skrojene, a njihove granice arbitrarno određene? Zašto ih nema pet, sedam ili tri? Kada se mijenjao Zakon o izbornim jedinicama, stručna javnost i značajan dio akademske zajednice smatrao je da se broj izbornih jedinica trebao promijeniti i racionalizirati. Smatrali smo da je došlo vrijeme da se ta promjena zakona iskoristi da se zakon napokon poboljša i da se kreiraju izborne jedinice koje će biti racionalne i logične. Ali to se, nažalost, nije dogodilo. Postavljalo se i pitanje zašto bi se u svakoj od izbornih jedinica morao birati isti broj zastupnika, pa se određene dijelove moralo umjetno spajati da bi se osigurao relativno približan broj birača u svakoj od tih 10 izbornih jedinica.

NACIONAL: Koja je bila druga mogućnost?

Mogao se taj zakon izmijeniti tako da se u logičnim izbornim cjelinama, ovisno o broju stanovnika, bira različit broj zastupnika kako bi se poštovalo načelo da pojedinog zastupnika bira približno isti broj birača. Izborne jedinice formirale bi se kao logične cjeline, a broj zastupnika bi se onda ponderirao s brojem stanovnika. Mogle su se izborne jedinice formirati i po postojećim županijama i ponderirati s njihovim brojem stanovnika, ali ni to ne bi bilo dobro rješenje, jer je i županijska podjela države potpuno neracionalna. Mislim da bi trebalo napraviti manji broj izbornih jedinica u kojima će se birati različiti broj zastupnika, ovisno o broju stanovnika. GONG je išao s takvim prijedlogom, sa šest izbornih jedinica i smatram da je taj prijedlog na kojem su radili profesori s Fakulteta političkih znanosti bio dobar prijedlog. Ali sve to je odbijeno i pristupilo se minimalnim izmjenama postojećih 10 izbornih jedinica.

NACIONAL: Kada je Ustavni sud ukinuo stari zakon o izbornim jedinicama zbog prevelike razlike u broju birača, donio je i odluku da se treba urediti i registar birača. To nije učinjeno pa se u prošlu super izbornu godinu, završenu nedavnim lokalnim izborima u svibnju ove godine, ušlo s pola milijuna birača više nego što je punoljetnih građana prema zadnjem popisu stanovništva iz 2022. godine. Zbog toga je upitan i broj birača i u svakoj od tih 10 izbornih jedinica, pa i u svakoj općini i gradu. Nitko o tome nije vodio brigu ni na ovim lokalnim izborima. Kako to komentirate?

Registar birača je doista goruće pitanje svih izbora u Hrvatskoj, ne samo lokalnih. To je tehnički kompliciran problem. On uvelike ovisi o prijavama i odjavama prebivališta, a znamo da se ljudi nekad ne odjavljuju kada napuštaju mjesto stanovanja, neovisno o tome sele li u neko drugo mjesto u Hrvatskoj ili u inozemstvo. Vladajući su najavili uspostavu Središnjeg registra stanovništva koji bi trebao dati sliku stanovništva, a onda i birača, u realnom vremenu. Dakle, neće će se svakih deset godina raditi popis stanovništva, već bi se trebali dobiti realniji podaci o stanovništvu. Za nadati se da će to onda pozitivno djelovati i na sređivanje registra birača.

‘Prvi sljedeći izbori, a to će biti parlamentarni izbori, održat će se 2028. godine. Trebamo iskoristiti to vrijeme da se poprave neke stvari u izbornom sustavu’, rekao je Vedran Đulabić. FOTO: Saša Zinaja/NFOTO

NACIONAL: Postoji li dovoljno političkog i društvenog povjerenja da će onda takav registar birača biti vjerodostojan, a ne manipulativan kao što su svi izborni procesi od 1990. bili manipulativni zahvaljujući i izbornom zakonodavstvu?

Najavljuje se da će registar stanovništva bio rađen prema međunarodnim standardima. Rekao bih to ovako: državna uprava u Hrvatskoj neke stvari radi solidno. Ne vide se baš u svemu prijevare i neke zakulisne igre. Ali postoje politički utjecaji tako da se mnoge stvari ne žele racionalno organizirati i modernizirati. Već sam spomenuo izborne jedinice koje se očito ne žele racionalno ustrojiti. Jednako je i s teritorijalnim ustrojem. Ovi lokalni izbori dodatno su pokazali koliko je taj sustav neracionalan. Ako u 119 lokalnih jedinica, što je 21% svih jedinica lokalne samouprave, imate samo jednog kandidata ili kandidatkinju na izborima, postavlja se pitanje kakvi su to demokratski izbori? Gdje je tu mogućnost izbora? Među tim lokalnim jedinicama samo s jednim kandidatom su dominantno općine, ali ima i manjih gradova. To je samo jedan od pokazatelja ozbiljnog problema. Ima ih, naravno, daleko više, od broja stanovnika do nepostojanja proračunskih korisnika.

NACIONAL: Zašto nema više kandidata u tih 119 lokalnih jedinica?

Jednostavno jer nema dovoljno ljudi u malim lokalnim sredinama, pa stranke naprosto nemaju dovoljno ljudskog kapaciteta za pokriti sve te lokalne jedinice. Na ovim lokalnim izborima nijedna stranka nije pokrila cijelu državu. HDZ je pokrio 95% svih lokalnih jedinica. SDP je sa svojim izbornim listama pokrio 61% svih lokalnih jedinica. Dakle, u skoro 40% lokalnih jedinica SDP uopće nije imao svoje izborne liste. Ova razmrvljena struktura s 556 lokalnih jedinica traži jako dobru stranačku organizaciju, koju osim HDZ-a druge stranke očito nemaju. Čak je nema ni HDZ jer 5% jedinica lokalne samouprave ni HDZ nije pokrio.

NACIONAL: No kada se donosio novi zakon o izbornim jedinicama, nije sudjelovala stručna javnost nego je taj prijedlog uobličio HDZ. Što to govori?

To je točno, a to nije bilo dobro. Odlučivala je vladajuća većina, ali zbog toga su se pojavile neracionalnosti. Zato vam je najočitiji primjer Grad Zagreb. U Zagrebu je Trešnjevka sjever, koja je udaljena od Trga bana Jelačića svega 2 kilometra, izdvojena iz I. izborne jedinice i prebačena u VI. izbornu jedinicu. Dok je, primjerice, Velika Gorica s istim brojem stanovnika smještena u prvu izbornu jedinicu. Po kojem kriteriju je to racionalno? I u Primorsko-goranskoj županiji je bilo sličnih nelogičnosti. Te izborne jedinice formirane su samo kako bi se formalno zadovoljio zahtjev za odstupanjem birača od maksimalno 5%. Ima prostora da se to sve popravi. Sada je idealan trenutak da se to kvalitetno napravi.

NACIONAL: Zašto sada to smatrate idealnim trenutkom?

Idealan je trenutak zato što u sljedeće tri godine ne bi trebalo biti nikakvih redovitih izbora. Prvi sljedeći izbori, a to će biti parlamentarni izbori, održat će se 2028. Trebamo iskoristiti to vrijeme da se poprave neke stvari u izbornom sustavu. Jednako je i s ustrojem lokalne i regionalne samouprave, što obuhvaća općine, gradove i županije.

NACIONAL: Može li akademska zajednica izvršiti pritisak na političare da bi se racionalizirao izborni i administrativni sustav u Hrvatskoj?

Mi iz akademske zajednice na to kontinuirano pozivamo, pa i poput mene u ovom razgovoru za Nacional, ali ima ozbiljnih političkih otpora da se te teme otvore i racionalno riješe. Mi uvijek dajemo svoj znanstveni i stručni doprinos ako nas političari pitaju za stručne savjete. Tako je uvijek bilo i vjerujem da će tako biti i ubuduće.

‘Precjenjujete ulogu akademske zajednice, a podcjenjujete domete i ulogu predsjednika države. Točno je da su predsjedniku Hrvatske sužene ovlasti, ali on ipak ima neke formalne alate koje bi mogao koristiti’

NACIONAL: Ako vas nitko ništa ne pita u politici, možete li onda vi kao stručnjaci napraviti prijedloge i ponuditi ga politici?

Mi smo već to kroz svoje znanstvene radove učinili nebrojeno puta. Postoji prijedlog akademske zajednice za izborne jedinice, kao i prijedlog za teritorijalni preustroj Hrvatske. Iza prijedloga izbornih jedinica stoji GONG-a, ali i akademska zajednica odnosno profesori koji se znanstveno i stručno bave tim područjima. Ljudi precjenjuju domete i utjecaj akademske zajednice na političke procese. Nemamo mi nikakvu moć osim mogućnosti da nešto javno kažemo u medijima, napišemo radove i knjige. I to je to. Ali ovo je idealna prilika da se uredi cijeli izborni sustav. Politika bi trebala to uvažiti i iskoristiti.

NACIONAL: Kako, po vama, treba urediti izborni sustav?

Za sve izbore trenutno imamo različita pravila. Ta se pravila preklapaju u različitim zakonima, a negdje su ona različita. Kako su neki zakoni donošeni kasnije, tako su se i dorađivali. Izborno povjerenstvo ima neka tehnička pitanja koja bi trebalo urediti na jednak način za sve vrste izbora. Treba, primjerice, na jednak način urediti preferencijalno glasanje koje nije na istovjetan način uređeno na svim izborima. Na lokalnim izborima, primjerice, nema preferencijalnog glasanje za članove lokalnih predstavničkih tijela. To građane zbunjuje. Zašto građani ne bi imali priliku i na lokalnim izborima preferencijalno glasati? Građani te kandidate na lokalnim izborima sigurno bolje poznaju nego kandidate na izborima za Sabor ili europske izbore. Možda bi to pomoglo i većem sudjelovanju građana na izborima, jer tako mogu više utjecati na političke procese.

NACIONAL: Mala izlaznost građana na izbore postaje i ozbiljan problem o kojem se sve više govori i u javnom prostoru. Postalo je uobičajeno da Hrvatskom vladaju stranke koje osvajaju manje od 20% glasova birača od njihova ukupnog broja.

Na ovim lokalnim izborima odaziv građana na birališta bio je nešto manji od 44%. Na parlamentarnim izborima dogodilo se da je na izbore izašlo preko 60% birača, pa smo bili zbog toga jako ponosni.

NACIONAL: Je li se ta visoka izlaznost od više od 60% građana na travanjskim izborima za Sabor prošle godine bila i zato što je predsjednik Zoran Milanović najavio da će se kandidirati za premijera, a onda je po nalogu Ustavnog suda povukao tu kandidaturu?

Kako god bilo, tada se pokazalo kako se Hrvati bude. No, primjerice, kada je u Italiji izlaznost 60%, pali se zvono na uzbunu i pita se zašto je izlaznost tako niska. U Skandinaviji je izlaznost građana na izbore redovito između 70% i 80%, pa kad izlaznost padne na 65%, onda je drama. Sve je pitanje percepcije demokratskih standarda.

NACIONAL: Smatrate li da sveučilišni profesori koji su predlagali promjene u izbornom zakonodavstvu, imaju moć poput predsjednika države u Hrvatskoj, koji može govoriti, predlagati, ali također ima ograničenja u operativnom djelovanju u izvršnoj vlasti?

I u ovom slučaju precjenjujete ulogu akademske zajednice, a podcjenjujete domete i ulogu predsjednika države. Točno je da su predsjedniku Hrvatske sužene ovlasti, ali on ipak ima neke formalne alate koje bi mogao koristiti. Znanstvenici ih nemaju. Predsjednik proglašava zakone, pa može ponekad i uskratiti svoj potpis. Pred Ustavnim sudom može kao ovlašteni predlagatelj inicirati postupak ocjene ustavnosti zakona. U tom bi slučaju Ustavni sud morao reagirati u primjerenom roku, a ne ostaviti predmete u ladici. Nadalje, predsjednik je i formalni sukreator sigurnosne, obrambene i vanjske politike. Nisu to male ovlasti i utjecaj.